En réponse à une demande des autorités béninoises, une mission du Département des finances publiques (FAD) du FMI s’est déroulée du 1er au 15 mars 2023 à Cotonou, afin de conduire une mise à jour de l’évaluation de la gestion des investissements publics (PIMA) menée en 2018 et de la compléter par le module d’évaluation sur les aspects relatifs au changement climatique (C-PIMA). La mission, conduite par M. Claude Wendling (économiste principal, FAD), comprenait Mme Sylke Von Thadden-Kostopoulos (conseillère en assistance technique, FAD) Mme Marie-Christine Uguen et MM. Philippe Lonné, Pierre Roumegas et Sidiki Traoré (experts, FAD). La mission a été appuyée à distance par Mme Letitia Li (assistante de recherche, FAD). Cette activité a été financée par le Gouvernement du Japon au travers de la Facilité pour la Gouvernance des Infrastructures et par le centre régional d’assistance technique du FMI en Afrique de l’Ouest (AFO).

La mission a tenu des séances de travail avec des représentants des structures suivantes : direction générale du budget (DGB), direction générale du matériel et de la logistique (DGML), direction générale du Trésor et de la comptabilité publique (DGTCP), directions nationales du contrôle des marchés publics (DNCMP), du contrôle financier (DNCF), du ministère de l’économie et des finances ; elle a rencontré la direction générale des politiques du développement (DGPD), la direction générale de la coordination et du suivi des objectifs de développement durable (DGCSODD), la direction générale de l’évaluation et de l’observatoire du changement social (DGEOCS) du ministère du développement et de la coordination de l’action gouvernementale (MDC). Elle a aussi rencontré la direction générale de l’environnement et du climat du ministère du cadre de vie et du développement durable (MCVDD). Au-delà, elle a échangé avec les représentants des ministères suivants : infrastructures et transports, énergie, eau et mines, décentralisation et gouvernance locale, numérique et digitalisation. Elle s’est entretenue avec les représentants de la caisse autonome d’amortissement (CAA), l’agence de régulation des marchés publics (ARMP), l’agence de la promotion des investissements et des exportations (APIEX), la société des infrastructures routières et de l’aménagement du territoire (SIRAT), l’agence de régulation de l’énergie (ARE), la société béninoise d’énergie électrique (SBEE), et le bureau d’analyse et d’investigation (BAI) de la Présidence de la République. La mission a également rencontré les représentants de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale et de la Cour des Comptes.
La mission remercie les autorités béninoises pour leur grande disponibilité. Elle remercie particulièrement, M. Pierrot Sego, Chef de la Cellule de suivi des programmes économiques et financiers pour le soutien apporté à la mission, notamment dans l’organisation des réunions à distance et sur place, la coordination de la collecte des documents reçus des différents services.

Le niveau d’investissement public au Bénin est en nette remontée sur 2020-2021 à partir d’un point bas atteint en 2019. Sur la période 1990-2019 couverte par la base de données du FMI, il atteint en moyenne 5,9 % du produit intérieur brut (PIB), légèrement supérieur à la moyenne de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) qui s’élève à 5,5 %. Après un étiage en 2019 (3,9 % du PIB), les données fournies par les autorités font état d’une forte remontée - 6,9 % du PIB en 2020 et 8,2 % en 2021.
Cette récente remontée de l’investissement public devrait conduire à rehausser sa part dans l’investissement total, qui avait fortement baissé sur la période 2015-2019. Alors qu’il atteignait 14,9 % du PIB en 2015 (par rapport à un investissement total de 20,5 %), l’investissement privé s’est établi à 21,3 % du PIB en 2019, sur un investissement total de 25,2 % du PIB. La tendance à la hausse de l’investissement public observée en 2020-2021 amènera un rééquilibrage entre ces deux sources d’investissement.
Le stock de capital public au Bénin s’établit à un niveau intermédiaire par rapport aux pays voisins. Il atteint en effet 77,0 % du PIB, soit un niveau proche de celui du Sénégal (71,4 % du PIB) mais sensiblement supérieur à celui du Ghana (40,5 %) ou de la Côte d’Ivoire (36,7 %) et, en sens inverse, nettement inférieur à celui du Togo (119,8 %) ou du Rwanda (104,9 % du PIB).
L’efficience de l’investissement public au Bénin reflète des progrès par rapport à l’évaluation PIMA initiale 2018 en termes d’accès physique aux infrastructures. Alors que dans le PIMA 2018 le Bénin s’établissait sur cet indicateur d’efficience à un score de 0,47, proche de l’Afrique subsaharienne (ASS – 0,46) mais sensiblement inférieur à la moyenne mondiale (0,59), le Bénin est aujourd’hui, sur ce même indicateur, à un score de 0,58 - nettement supérieur à l’ASS (toujours à 0,46) et proche de la moyenne mondiale (0,62).
La vision d’ensemble de l’évaluation met en relief des progrès notables de la gestion des investissements publics (GIP), en particulier sur le cadre institutionnel .
La GIP au Bénin peut s’appuyer sur un cadre solide, sensiblement supérieur à la moyenne des pays d’ASS. Ceci reflète notamment la bonne qualité d’ensemble du décret n°2021-586 du 10 novembre 2021 sur le cadre de la GIP, qui a remplacé un premier cadre ayant fait l’objet d’un appui du FMI en 2019, mais aussi les efforts réalisés ces dernières années pour mettre en place un cadre législatif et réglementaire de qualité, en lien avec les réformes de la gestion des finances publiques (GFP) : application du budget programme depuis la loi de finances initiale pour 2022, adoption du cadre de la comptabilité en droits constatés et patrimoniale (CDCP), vote en 2020 d’une loi sur les entreprises publiques... Seules les institutions relatives à l’évaluation / sélection des projets accusent encore des faiblesses notables, ainsi que dans une moindre mesure certaines des institutions relatives au suivi de l’exécution.

Pour ce qui est de l’effectivité des pratiques, certains progrès apparaissent par rapport au PIMA 2018 mais la situation reste plus contrastée. Ces avancées concernent notamment la coordination entre entités et le suivi des passifs contingents (amélioré par la publication d’un document d’analyse des risques budgétaires et de notes d’analyse des finances locales et des établissements publics administratifs - EPA), le degré d’ouverture à la concurrence pour les infrastructures économiques et l’exhaustivité du budget. Toutefois, pour l’évaluation et la sélection des projets, la non-publication des évaluations ex ante et l’absence de documentation des processus de revue des évaluations préalables et de sélection des projets interdisent de porter une appréciation positive sur l’effectivité. La maintenance reste un point de faiblesse, en lien avec les carences du cadre institutionnel. Malgré un contenu en information du programme d’investissement public (PIP) et des autres documents budgétaires déjà très riche, certaines informations restent manquantes (coût global de chaque projet). Les partenariats public-privé (PPPs) restent encore très peu répandus et l’information à leur sujet rare, en décalage avec les ambitions affichées par rapport à ce mode d’exécution de l’investissement public. Surtout, la transparence sur l’exécution réelle des investissements portés par les entreprises publiques (au sens de la loi de 2020, qui recouvre également les EPA - agences ou offices) est limitée dans la documentation budgétaire, alors qu’elles sont devenues le principal vecteur d’exécution de l’investissement public par rapport aux investissements dont la maîtrise d’ouvrage n’est pas déléguée par les ministères. Enfin, s’agissant du suivi des actifs, la mise en place de la CDCP et de la comptabilité des matières (CM) n’en est qu’à ses prémisses.

Lire l’intégralité du rapport de la mission