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FIL D'ACTUALITÉ

Controverses sur la prolongation du mandat présentiel et le parrainage au Bénin : Que faire pour prévenir des épisodes d’instabilité ?

Dr. Juste Codjo




Résumé
Cet article examine les risques d’instabilité liés à la situation politique du Bénin à la veille des élections présidentielles d’avril 2021. S’inspirant des recherches sur la notion de légitimité politique, l’article met en exergue les menaces que pose la mise en œuvre de certaines mesures électorales controversées. Il en conclut que, pour prévenir des scènes d’instabilité qui se profilent à l’horizon au Bénin, il faut impérativement y organiser un référendum et instaurer un conclave de parrainage avant les prochaines élections présidentielles.

La situation préélectorale en cours au Bénin exige une analyse rationnelle des risques auxquels elle expose la stabilité du pays encore sous la hantise des violences postélectorales de 2019. En effet, en cette veille des élections présidentielles prévues pour le 11 avril prochain, des questions entourant la légitimité de certaines règles électorales et de l’autorité du président de la république post 5 avril 2021 persistent. Ces derniers mois, les débats sur ces aspects importants de la vie politique béninoise ont, pour la plupart, porté sur la question de leur légalité. Ainsi de nombreux recours ont été formulés à l’endroit des instances judiciaires telles que la cour constitutionnelle du Bénin et la cour africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP). Dans certains cas, tels qu’au niveau de la cour constitutionnelle, ces recours ont tous abouti à des décisions défavorables ou d’incompétence de la cour. Dans d’autres, tels que ceux adressés à la CADHP, les décisions favorables de cette juridiction ont été purement et simplement ignorées par le gouvernement béninois.
Empruntant un paradigme différent de celui des spécialistes du droit, notamment celui des sciences politiques, le présent article met en relief les risques liés aux controverses sur la légitimité politique du nouveau cadre institutionnel ayant conduit à la prolongation du mandat présentiel en cours ainsi que l’instauration et la mise en œuvre du parrainage. Les arguments présentés ici se fondent donc sur la notion de légitimité et non sur celle de la légalité. Il en découle que, pour prévenir des scènes d’instabilité qui se profilent à l’horizon au Bénin, il faut impérativement y organiser un référendum et instaurer un conclave de parrainage avant les prochaines élections présidentielles.
Légitimité politique et stabilité de l’ordre public dans les démocraties
Le concept de la légitimité politique a été examiné par d’éminents penseurs et chercheurs, notamment par le philosophe britannique John Locke, le sociologue allemand Max Weber, ou encore des chercheurs contemporains américains tels que Seymour Martin Lipset ou Robert Dahl. En général, la légitimité politique est conçue comme étant l’acceptation, par le peuple, d’une décision politique, d’une autorité politique ou d’une institution donnée. De l’avis de John Locke, considéré comme l’un des principaux penseurs ayant inspiré le modèle américain de la démocratie, c’est le consentement implicite ou explicite des gouvernés qui confère aux gouvernants et à leurs décisions une légitimité politique.
Dans le contexte des sciences sociales, la légitimité politique est donc fondamentalement différente de la légalité qui, elle, est généralement la préoccupation des juristes. Ainsi, les débats sur la légalité d’une décision étatique doivent être distincts de ceux portant sur sa légitimité politique. Il en est ainsi parce que les juridictions de compétence en ces deux matières sont aussi différentes. Dans les démocraties, les dissensions sur la légalité d’un acte sont, de façon souveraine, arbitrées par les instances judiciaires appropriées. En revanche, les questions de légitimité politique, du moins en démocratie, ne peuvent être tranchées que par le peuple. C’est pourquoi il est important de dissocier les deux concepts, surtout lorsque l’enjeu porte sur des questions aussi sensibles que les règles électorales.
Le défaut de légitimité politique, surtout lorsqu’il s’agit de nouvelles règles électorales, constitue un enjeu particulièrement important pour la stabilité de l’ordre public. Pour s’en rendre compte, il suffit d’examiner l’histoire politique récente du Bénin. Après tout, c’est bien un défaut de légitimité politique des réformes du système partisan qui a abouti aux violences postélectorales de 2019. Non loin, en Côte d’Ivoire, c’est aussi le manque de légitimité politique des nouvelles règles électorales introduites en 1994 qui a conduit ce pays à son premier coup d’Etat en 1999 et à sa première guerre civile en 2002. Le défaut de légitimité politique représente donc une menace à la stabilité de l’ordre public d’un pays.
S’inspirant d’une métaphore du politologue américain Robert Dahl, on peut conclure que le lien entre la légitimité politique et l’ordre public dans une société peut se décrire en termes de réservoir d’eau. Pour se maintenir en équilibre au sol, le réservoir doit contenir de l’eau jusqu’à un seuil minimum. Quand le niveau d’eau baisse en deçà de ce seuil minimum, il y a des risques que le réservoir s’écroule tout seul. Il en est ainsi de la stabilité politique aussi. Pour éviter la déstabilisation d’un pays, l’instauration de nouvelles règles régissant la compétition politique requiert un minimum de légitimité politique, celle-ci étant entendue comme le consentement implicite ou explicite du peuple.
Le nouveau cadre institutionnel béninois et les polémiques entourant sa légitimité
Le premier élément institutionnel qui a fait l’objet de polémiques au Bénin est le parlement élu le 28 avril 2019. Suivant les données de l’institut IDEA, seulement 22,99% des électeurs inscrits ont participé aux élections législatives. En termes comparatifs, ce taux de participation représente à peine le tiers de celui des élections législatives de 2015 (65,91%) ou encore la moitié de celles de 1991 qui ont connu le taux le plus bas (51, 68%) de l’ère post conférence nationale au Bénin. Il est donc un fait irréfutable que, indépendamment des circonstances qui y ont conduit, le parlement issu des élections de 2019 a été mis en place sans le consentement d’une vaste majorité de Béninois. Il n’est donc pas surprenant que la légitimité politique de ce parlement suscite des controverses. Ces polémiques s’expliquent aussi par le fait que les membres du parlement, ayant collectivement le pouvoir de légiférer sur les règles devant régir la compétition contre leurs adversaires politiques, se déclarent tous partisans de la coalition au pouvoir.
La prolongation du mandat du président de la république en exercice est un autre élément controversé du nouveau cadre institutionnel béninois. Alors que le mandat en cours était initialement prévu pour expirer le 05 avril 2021 à minuit, le nouveau code électoral dispose, en son article 131, que « Le président de la République élu entre en fonction et prête serment le quatrième dimanche du mois de mai de l’année électorale ». En outre, l’article 157-3 de la loi modifiant la constitution du 11 décembre 1990 stipule que « Le mandat du président de la République en exercice s’achève à la date de prestation de serment du président de la République élu en 2021, à 00 H ».
Deux conséquences majeures découlent de ces nouvelles règles. D’une part, le nouveau code électoral accorde au président en exercice une prolongation de 47 jours (du 6 avril au 22 mai 2021 inclus) si le calendrier électoral établi était respecté. D’autre part, les nouvelles dispositions constitutionnelles lui accordent une prolongation indéterminée si, pour des raisons exceptionnelles, l’organisation des élections présidentielles ne pouvait être assurée à bonne date, ou si le président élu en 2021 n’arrivait pas à prêter serment dans les délais définis. Il s’agit là de mesures institutionnelles capitales prises par un parlement qui est lui-même sujet à des questions de légitimité politique.
Le troisième élément institutionnel ayant récemment fait l’objet de débats publics est le parrainage institué par les nouvelles dispositions constitutionnelles et le nouveau code électoral. Cette nouvelle règle exige des candidats aux élections présidentielles qu’ils soient dûment parrainés par au moins 10% de l’ensemble des maires et députés. Au regard de l’importance de l’effet que peut produire cette règle de parrainage, notamment celui d’admettre ou de rejeter des candidatures à la magistrature suprême du pays, la polémique suscitée par son instauration n’est donc pas surprenante.
Par ailleurs, au-delà de la règle de parrainage elle-même, c’est aussi le processus de sa mise en œuvre qui a été remis en cause par des acteurs impliqués et des observateurs. Par exemple, un député, bien qu’étant de la majorité au pouvoir, a publiquement remis en cause le processus de parrainage tel que conduit par la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA). Cet élu déclare que son formulaire nominatif de parrainage a été attribué par son parti politique à un candidat autre que celui auquel il voulait accorder son soutien. Cet incident vient en rajouter aux problèmes de légitimité du nouveau cadre institutionnel devant régir les prochaines élections présidentielles.
Les risques d’instabilité pouvant découler du nouveau cadre institutionnel béninois
Retournant à la métaphore du réservoir d’eau de Robert Dahl, il est à craindre que les questions de légitimité relatives aux nouvelles dispositions institutionnelles décrites plus haut portent un coup dur à la stabilité du Bénin. A court terme, il est possible, voire probable, que des protestations contre l’autorité du président en exercice émergent à partir du 06 avril prochain. D’ailleurs plusieurs acteurs, dont les deux anciens présidents de la république encore en vie, ont appelé publiquement à rejeter son autorité politique après le 05 avril à minuit. Des troubles à l’ordre public sont donc prévisibles. Les malheureux précédents de 2019 ayant occasionné des décès au cours des affrontements entre manifestants et forces de défense devraient être un indicateur en la matière.
L’instabilité post 05 avril pourrait aussi être d’un ordre plus sérieux. Des tentatives de coup de force pour destituer le régime à partir du 06 avril sont aussi à craindre. En raison des incertitudes entourant la légitimité de l’autorité du président en exercice dans cette période, de tels coups de force ne sont pas seulement plausibles ; ils offriraient à leurs auteurs un avantage communicationnel dans l’opinion publique nationale et internationale. Une telle éventualité mettrait donc fin à un long cycle de stabilité dont a joui ce pays autrefois connu sous le nom de « l’enfant malade d’Afrique ».
Les élections présidentielles, dont le premier tour est prévu pour le 11 avril, pourraient aussi être une occasion de violences. En effet, les contestations soulevées par l’institution du parrainage et les polémiques entourant sa mise en œuvre sont des griefs politiques pouvant motiver des tentatives de sabotage des élections. S’il est vrai qu’il existe en ce moment un calme apparent dans le pays, il ne serait pas surprenant que les camps politiques disqualifiés de la compétition électorale pour défaut de parrainage tentent de bloquer, pacifiquement ou par voies de violence, le processus électoral le 11 avril. En fonction de l’issue de ce premier tour, ces tentatives pourraient persister et exposeraient dangereusement le pays à des risques de déstabilisation.
A long terme, la prolongation du mandat présidentiel en cours telle qu’expliquée plus haut porte en elle des germes d’instabilité institutionnelle. S’il advenait, malgré les incertitudes de légitimité qui entourent le sujet, que le président en exercice reste au pouvoir jusqu’à la prochaine investiture, cela constituerait un précédent qui ouvrirait la porte à de futures manipulations institutionnelles. Quelles justifications pourrait-on apporter pour freiner l’élan de futurs parlementaires à prolonger, pour une durée de leur goût, le mandat d’un président en fin d’exercice sans s’en référer au peuple ? De telles manipulations ouvriraient indéniablement la voie à l’effondrement du système démocratique béninois car elles offriraient aux futurs régimes la possibilité de se maintenir au pouvoir aux moyens de ruses constitutionnelles. Une telle instabilité institutionnelle ne manquerait pas d’avoir des répercussions sur l’ordre public.
Que faire pour prévenir l’instabilité au Bénin ?
Apparemment conscient des menaces à l’horizon, le gouvernement béninois semble avoir choisi la voie de la dissuasion et de la répression. Son porte-parole, le Ministre Alain Orounla, a récemment déclaré que des dispositions sont prises pour que ne se reproduisent les violences postélectorales observées en 2019. « Tout est mis en œuvre pour décourager et dissuader, avant même que naissent ou ne germent toutes velléités d’appels au boycott, à l’insurrection, dans l’esprit de quiconque », a-t-il martelé à l’occasion d’un entretien accordé à la chaîne locale de télévision Golfe TV Africa le 28 février dernier.
Malgré ces assurances du gouvernement, il demeure une grande incertitude quant à l’attitude des forces de défense et de sécurité. La police républicaine, fragilisée par des griefs corporatistes liés à la fusion de la gendarmerie et de la police en une force unique de sécurité, sera-t-elle, cette fois-ci, à la hauteur des attentes répressives du gouvernement ? L’armée, au regard des expériences malheureuses de 2019, optera-t-elle pour une loyauté au pouvoir politique ou choisira-t-elle d’adopter une attitude républicaine ? Même en cas de déploiement, les troupes s’aligneraient-elles aisément sur la position de la hiérarchie militaire ?
Ce sont là de nombreuses questions auxquelles les échos provenant des rangs des forces de défense et de sécurité en ce moment ne permettent pas de répondre avec certitude. Il y a même lieu de s’inquiéter au regard des déclarations provenant de certains chefs militaires qui se disent « fatigués d’être pris en otage par un conflit de personnes qui n’en finit pas », faisant référence aux dissensions personnelles entre l’actuel chef de l’Etat et son prédécesseur. Plusieurs officiers supérieurs se disent offusqués de voir l’armée faire l’objet d’instrumentalisation dans le règlement de différends politiques. Le retour des militaires à la caserne tel que prescrit par la conférence nationale de 1990, disent-ils, « ne signifie nullement qu’un camp politique peut utiliser l’armée à sa guise pour dissuader ou réprimer ses adversaires politiques ».
Face à cette incertitude entourant la capacité du gouvernement à garantir la stabilité par l’usage ou la menace de la force armée, la nécessité de solutions alternatives s’impose donc. Une solution réaliste et appropriée au contexte béninois actuel serait la convocation imminente d’un référendum préélectoral en vue de permettre au peuple souverain de se prononcer sur les questions de légitimité politique entourant le nouveau cadre institutionnel devant régir les prochaines élections. Deux plateformes pourraient ainsi être soumises à l’appréciation du peuple. La première, celle du OUI, consisterait à organiser des élections présidentielles de 2021 suivant les nouvelles règles électorales et conformément au calendrier établi. Ainsi, un vote en faveur du OUI accorderait la légitimité politique à la prolongation du mandat présidentiel en cours jusqu’à la prochaine investiture en mai 2021.
Un vote en faveur du OUI aurait aussi pour conséquence la validité du parrainage en tant que règle électorale aux yeux du peuple. Toutefois, la plateforme du OUI devrait clairement indiquer une procédure pour la mise en œuvre du parrainage. Par exemple, un conclave de parrainage pourrait être adopté comme solution pour éviter l’opacité et les protestations qui ont accompagné la dernière mise en œuvre de cette règle par la CENA. Ainsi, les candidatures reçues par la CENA au 04 février dernier et remplissant toutes les conditions sauf celle du parrainage seraient soumises à un vote du collège des maires et députes rassemblés en conclave organisé par la CENA. Un tel conclave serait ouvert aux observateurs de la société civile ainsi qu’aux représentants des candidats. Le vote de chaque membre du collège se déroulerait dans un isoloir. A l’issue de ce vote secret, les listes ayant obtenu le quota de parrainage requis (10% du collège) seraient déclarées éligibles aux élections présidentielles. Une telle procédure garantirait à la fois l’anonymat des parrains voulu par la CENA ainsi que la transparence du processus, toutes choses qui mettraient le parrainage et sa mise en œuvre à l’abri de contestations.
La seconde plateforme, celle du NON, aurait pour objectif de proposer au peuple une option pouvant conduire à l’émergence d’un nouvel ordre politique et économique au bout d’une transition politique de deux ans. Cette opportunité permettrait au Bénin de corriger son modèle politique qui, après une trentaine d’années d’expérimentation, montre des signes apparents d’essoufflement. Un modèle alternatif dénommé « Consencratie » et visant à mettre en place des institutions orientées vers une gouvernance consensuelle et de qualité, a été proposé par l’auteur de cet article dans un livre publié en 2016. Une transition politique de deux ans pourrait aussi être l’occasion pour une justice de transition pouvant déboucher sur une amnistie pour les faits et crimes ayant mis à mal la cohésion nationale au cours des dernières années. Enfin, cette période de transition serait une aubaine pour un dialogue public d’orientations socioéconomiques, tant au plan national qu’à l’échelle des communautés à la base. Un vote en faveur de cette plateforme du NON offrirait donc aux Béninois les chances de créer les conditions d’une stabilité durable.
Les propositions formulées ici pourraient susciter quelques questions légitimes. La première serait de savoir si un référendum est encore faisable dans les courts délais précédant les élections du 11 avril prochain. La réponse est évidemment oui. Le Président de la République sortant dispose encore du mois de mars pour convoquer un référendum dont les résultats pourraient être connus avant l’expiration de son mandat initial le 5 avril à minuit. En outre, la CENA ayant déjà prévu des élections en avril, l’organisation d’un tel référendum ne nécessiterait qu’un ajustement des infrastructures requises pour ce scrutin.
Qui conduirait le processus de transition politique dans l’hypothèse de l’adoption de la plateforme du NON au référendum ? Si un tel scénario advenait, le président de la république sortant démissionnerait à l’expiration de son mandat initial, c’est-à-dire le 05 avril 2021 à 00 heure. Le président de l’Assemblée Nationale prêterait serment le 06 avril pour assumer les fonctions de président de la république par intérim pour une durée de 30 jours. Il devrait, dans ce délai de 30 jours, organiser une concertation nationale des acteurs sociopolitiques en vue de la désignation d’un Président de Transition qui se chargerait de conduire la transition politique pour une durée de deux ans. Toutefois, ces mesures devraient au préalable figurer sur la plateforme soumise au référendum.
La dernière question à anticiper serait de savoir si le régime en place, notamment le président de la république sortant, voudra mettre en œuvre les présentes propositions. Il serait naïf de croire qu’un homme politique, détenant les cartes de sa survie politique, les cèderait sur une simple demande. Mais il serait tout aussi naïf de croire qu’un homme politique, aussi déterminé soit-il, est en mesure de s’assurer une survie politique sans la loyauté de ce que le politologue américain Bruce Bueno de Mesquita et ses collègues ont appelé le « winning coalition », c’est-à-dire un ensemble de personnes physiques et morales sans lesquelles l’on ne peut garantir sa place au pouvoir. Dans le cas d’espèce, cette coalition est faite d’une panoplie d’acteurs au rang desquels figurent en priorité les forces de sécurité et de défense, les services de renseignement, des élites (politiques et académiques) ainsi que les gouvernements des pays étrangers abritant des intérêts économiques des acteurs au pouvoir au Bénin. Des pressions provenant de cette coalition inciteraient à coup sûr le gouvernement à se pencher sur des options consensuelles et pacifiques pouvant mettre le Bénin à l’abri de soubresauts dont les risques semblent être camouflés par un calme préélectoral trompeur mais qui paraissent de plus en plus inévitables.

Biographie de l’auteur
Dr. Juste Codjo est professeur de sécurité internationale au New Jersey City University aux Etats-Unis d’Amérique où il dirige un programme de doctorat en études de sécurité. Ancien officier supérieur des forces armées béninoises et titulaire d’un certificat d’études stratégiques obtenu au U.S. Army Command and General Staff College, il est auteur d’un livre sur la consencratie, un modèle de démocratie consensuelle inspiré de ses recherches en sciences politiques.

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