Du 6 au 7 octobre dernier le palais des congrès de Cotonou a abrité les assises du forum bilan sur la décennie de la mise en oeuvre de la décentralisation au Bénin.

48 heures durant plus de 400 participants venus de toutes les localités du Bénin et de la sous région (Côte d’Ivoire et Sénégal) ont réfléchi sur la mise en oeuvre de la décentralisation après une décennie au Bénin. Ceci, afin de corriger les imperfections. Au terme de ces deux jours de diagnostiques, les participants ont fait 23 recommandation compilées dans un rapport général. Lire le rapport :

Amir NABIL

RAPPORT GÉNÉRAL DU FORUM DES DIX ANS DE DÉCENTRALISATION AU BÉNIN

Les 06 et 07 octobre 2015 s’est tenu au Palais des congrès à Cotonou le deuxième forum bilan de la décennie de la décentralisation au Bénin. Le Forum est organisé autour de cinq thèmes principaux d’évaluation de la Réforme de l’Administration Territoriale (RAT) tenant lieu d’idées motrices pour les débats : (i) ingénierie territoriale, (ii) financement de la décentralisation et du développement local, (iii) décentralisation et participation citoyenne, (iv) aide publique au développement, (v) aménagement du territoire et développement local. Quatre objectifs sont poursuivis par le forum :
1. faire le point de l’état de la mise en œuvre des recommandations du forum national sur le bilan de la RAT et la gestion des communes tenu du 26 au 28 novembre 2007 ;
2. faire connaître les différentes perceptions des acteurs sur la conduite du processus de la RAT ;
3. échanger sur les dispositifs institutionnel, réglementaire et législatif de la RAT à travers des communications sur des thématiques spécifiques ;
4. formuler des recommandations à l’endroit des différents acteurs pour l’approfondissement et l’accélération du processus au cours de la prochaine mandature.
Sur le plan conceptuel, il faut souligner que la réforme de l’administration territoriale, c’est la réforme des réformes de l’Etat pour la territorialisation des politiques et stratégies publiques.
Sa mise en œuvre dépend de la qualité de la coopération entre l’Etat, les communes, les Partenaires Techniques et Financiers (PTF), le secteur privé, les partis politiques, les organisations de la société civile et les populations elles-mêmes.
Le forum s’est déroulé en cinq panels et a mobilisé environ 400 participants provenant des différentes institutions de la République, des administrations centrales et déconcentrées, des PTF, des communes, organisations de la société civile du secteur privé et des universités. Les assises ont été rehaussées par la présence des délégations venues des Ministères en charge de la décentralisation de la Côte d’Ivoire et du Sénégal qui ont pris une part active avec des contributions de qualité aux travaux des cinq panels du forum.

Quel postulat républicain pour la deuxième décennie de la décentralisation ?
Le forum considère la deuxième décennie de décentralisation comme une décennie de la maturation institutionnelle et de montée en puissance du développement territorial au Bénin par la modernisation des administrations communales et départementales, la contractualisation des objectifs de développement axée sur la correction des déséquilibres territoriaux, la décentralisation économique et l’efficacité du développement par l’effectivité de la redevabilité mutuelle, la lutte contre la mauvaise gouvernance et l’impunité.
Un consensus patriotique a prévalu au cours des travaux du forum à savoir que pour innover, réformer ou performer, il faut un diagnostic non complaisant mais réaliste reconnaissant à la fois le caractère juvénile de l’expérience de décentralisation béninoise, les efforts des parties prenantes et les limites ou les faiblesses des actes posés.
La réalisation du bilan des douze ans de décentralisation a été un processus participatif et inclusif mené suivant une approche intégrant des enquêtes de perception de la décentralisation, des ateliers interdépartementaux, le forum des universitaires, des communications introductives de spécialistes pour alimenter les présentes assises tenant lieu de forum national. Il ressort des travaux du forum les principales conclusions et recommandations ci-après :
Le forum reconnaît les coups de pouces du Chef de l’Etat et de son Gouvernement par l’adoption de deux des trois politiques territoriales du Bénin avec l’accroissement des ressources affectées à leur mise en œuvre. Il s’agit en l’occurrence de la PONADEC et de la PNDEF avec leurs outils et modalités de mise en œuvre dont : le FADeC/CONAFIL avec l’évolution constant du volume des transferts de ressources aux communes et le développement des audits et contrôles, l’organisation des élections locales et l’effectivité de délivrance de services aux citoyens par les mairies, la montée en puissance des activités de formation des élus et des personnels des communes par le CeFAL, l’adoption d’une loi sur la fonction publique territoriale, la création de l’ABeGIEF et de l’association des communes des espaces frontaliers. Également, un effort soutenu d’accès à l’eau potable, à la téléphonie mobile, à la sécurité publique, à la couverture radiophonique et télévisuelle ainsi que l’électrification rurale est fait. On note par ailleurs un abondammen croissant du FADeC par les PTF traduisant une fiabilité reconnue de cet instrument de financement du développement à la base.
En dépit des avancées relevées qui sont réelles et attestées par les participants, ils ont cependant reconnu, par ailleurs, que le chemin du développement à la base est à peine emprunté en raison de nos mentalités fortement centralisatrices et de nos conceptions bureaucratiques des processus de développement qui laissent peu de place à la valorisation des attentes des acteurs de terrain (conseils communaux et services déconcentrés de l’Etat). Ce qui amène le forum à considérer que le Bénin a grandement besoin de réformer la réforme de l’administration territoriale par des mesures audacieuses et innovantes mettant fin aux multiples résistances aux changements notées au niveau des ministères en charge des finances, de la santé, de l’éducation, de l’agriculture, des transports, de l’eau, etc..
En effet, sans la prise de conscience du caractère transversal et incontournable de la RAT comme facteur de motivation institutionnelle et sociale pour accélérer le transfert des compétences et des ressources aux communes, ces collectivités locales ne pourront guère devenir des lieux privilégiés de radicalisation de la lutte contre la pauvreté et la mauvaise gouvernance. C’est pourquoi, le forum juge indispensable d’attirer l’attention de chaque membre du gouvernement et de chaque député sur les défis du développement à la base et la responsabilité collective des institutions de la république sur l’impératif de la justice territoriale et du bien-être des populations. Car, à travers une décentralisation bien pensée et convenablement mise en œuvre, des réponses pertinentes sont apportées aux fonctions politiques, aux fonctions d’administration territoriale et aux fonctions de développement local qui sont les trois fonctions essentielles d’une RAT orientée développement équilibré et harmonieux du territoire national.
Le forum a identifié un certain nombre de facteurs d’immobilisme ou de refus de changement nécessitant une thérapie de choc et souhaite à cet égard, une prise de position du Chef de l’Etat sur les points d’attention suivants :
- les textes de lois sur la décentralisation ont beaucoup de lacunes d’imprécision, d’incohérence, d’incomplétude et de complexité limitant leur opérationnalisation adéquate pour dynamiser le développement à la base notamment pour territorialiser les politiques publiques ;
- la non mise en œuvre de plusieurs documents de politique et stratégie, d’outils techniques de réforme (plans de décentralisation et déconcentration, plans départementaux de développement intersectoriel) du fait de leur fable intégration dans le dispositif juridique, institutionnel et financier de mis en œuvre des politiques publiques (faible déconcentration administrative et budgétaire, faible prise en compte de la décentralisation/déconcentration dans le processus budgétaire de l’Etat).
Reconnaissant la décentralisation comme un processus politique de transformation sociétale majeure impliquant une démarche irréversible, inclusive et d’action en synergie pour la sécurité et le développement humains, le forum recommande :
1. la prise d’une directive gouvernementale prescrivant la mise en place d’un plan de décentralisation et de déconcentration (Plan 2D) dans tous les ministères transversaux et sectoriels concernés par la réforme de l’administration territoriale afin que d’ici à 2020, toutes les politiques et stratégies sectorielles devant être territorialisées le soient avec la volonté politique requise et dans les règles de l’art. Il s’agit là d’un tournant décisif pour l’accélération de la RAT qu’on peut qualifier de RAT de deuxième génération et notre souhait est que le Président de la république envoie un signal fort à tous les ministères dans ce sens avant la fin de son mandat ;
2. l’ouverture d’un chantier d’éducation civique et d’alphabétisation des populations comme des priorités d’investissement humain au titre de cette troisième mandature de la décentralisation afin que soient atténuées les déviances comportementales qu’on note chez les acteurs politiques et qui déteignent sur les agissements des administrations et des populations ;
3. le renforcement et l’accompagnement de tous les conseils de village et de quartier de ville au cours de cette mandature ;
4. un accompagnement particulier au profit des femmes pour améliorer leur engagement politique et représentation dans la gestion des affaires locales, le Bénin ne comptant que 2 femmes sur les 77 maires et 66 conseillères sur 1435.
5. des mesures de réorganisation et de sécurisation de l’état civil incluant (i) l’institution d’un fonds de déclaration des naissances, (ii) la régularisation des registres d’état civil en les cotant et paraphant par la mairie et le tribunal avec leur arrêt au 31 décembre et dépôt à la mairie, (iii) la création du Centre National de l’Etat Civil (CNET) qui recevra régulièrement les informations de l’état civil de toutes les communes et tribunaux avec l’institution d’un fichier central de l’état civil connecté à toutes les communes, (iv) la formation de tous les acteurs de la chaîne de sécurisation de l’état civil sur les règles déontologiques et les techniques de gestion et de sécurisation des dossiers d’état civil, (v) la délivrance d’un numéro d’identification à chaque citoyen avec l’avantage d’avoir la situation des béninois arrivés à l’âge de la majorité et de pouvoir les enrôler systématiquement sur les listes électorales, (vi) la prise d’un acte pour rendre obligatoire la déclaration de décès ;
6. l’adoption du texte de loi sur la chefferie traditionnelle qui est en dormance au parlement depuis 2008 ;
7. une relecture des textes de la décentralisation incluant les textes des ministères sectoriels qui ont un lien avec les compétences communales.
8. l’élaboration d’un code des collectivités locales assez innovant et couvrant les enjeux de la décentralisation, de la déconcentration, de l’aménagement du territoire, de la régionalisation du développement et des spécificités des espaces frontaliers.
9. la constitutionnalisation des échéances d’organisation des élections communales, municipales et locales d’une part, et leur synchronisation avec les élections législatives et présidentielle pour limiter le gaspillage du temps productif du fait de l’étalement actuel de ces élections
10. une nouvelle typologie des communes qui va au-delà de la classification limitée à commune à statut particulier et commune ordinaire.
11. une réforme de la fiscalité locale prenant en compte les besoins d’évolution relatifs aux réalités et aux objectifs de développement local.
12. des mesures de réformes liées aux finances locales dont (i) un déploiement de la DGID et de la DGTCP dans toutes les communes, (ii) l’amélioration de la part des ressources du budget général de l’Etat affectées aux communes pour la passer de 3,8% actuellement à 15% d’ici à 2020, (iii) une évolution institutionnelle de la CONAFIL pour lui permettre de jouer un rôle plus stratégique touchant l’ensemble des questions relatives au financement des communes (fiscalité, dotations, emprunts) avec un relais au niveau interdépartemental, (iv) l’institution du milliard communal, (v) l’accès des communes à l’emprunt suivant une démarche progressive, (vi) la création d’une unité spécialisée de cotation des communes chargée de la certification de la qualité de la gouvernance comme condition d’accès à l’emprunt et au marché financier ;
13. une amélioration des indemnités mensuelles de fonction aux élus municipaux, communaux et locaux sur la base de critères devant tenir compte entre autres, de la démographie, de l’étendue, du nombre d’unités administratives, de qualité de la gouvernance, de la mobilisation des ressources propres, de la mise en œuvre des recommandations des audits, etc.
14. la transformation des arrondissements des communes à statut particulier en collectivités locales décentralisées d’arrondissement ;
15. la mise en place des plans locaux de sécurité comme une composante essentielle des plans de développement des communes ;
16. la formalisation des nouveaux départements avec la désignation des chefs lieux, la nomination des préfets et la mise en place des administrations déconcentrées requises ;
17. un plan de modernisation des préfectures avec le confinement des préfets dans leurs missions administratives afin de limiter leur affichage politique, parfois gênant pour leur statut de hauts fonctionnaires de l’Etat.
18. la création de pôles régionaux de développement. pour l’atténuation des déséquilibres territoriaux ;
19. la formalisation des intercommunalités de projets selon des modalités de contractualisation Etat-Communes pour contrecarrer les flux migratoires sur les villes à statut particulier ;
20. le vote par l’Assemblée Nationale du Code de l’Urbanisme et de l’Aménagement au Bénin
21. la prise d’un texte régissant les modalités d’organisation des redditions de comptes et les périodes de leur réalisation ;
22. l’identification et l’élimination de tous les obstacles à la participation citoyenne, notamment les difficultés d’accès à l’information dans les mairies et les services déconcentrés de l’Etat avec une spécification des informations gratuites, des informations accessibles sur autorisation préalable et les informations non diffusables.
23. la prise en compte dans la formulation des nouvelles interventions de la coopération internationale au Bénin pour le secteur de la 2DAT (i) des indicateurs d’appropriation de l’aide et (ii) des indicateurs sur les processus de désengagement de chaque PTF pour garantir l’efficacité du développement, la capitalisation et la valorisation des acquis.