vendredi, 17 novembre 2017 •

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FIL D'ACTUALITÉ

Luc Gnacadja à propos de l’accès de communes aux fonds climats

« Le risque climatique est non seulement une menace mais aussi une opportunité qu’il faut aussi saisir au niveau local… »




L’évaluation de la vulnérabilité des populations effectuée dans le cadre de l’élaboration du Programme d’Action National d’Adaptation aux changements climatiques (2008) a mis en évidence trois risques climatiques majeurs à savoir la sécheresse, les pluies tardives et violentes, et les inondations. Les ressources les plus exposées à ces risques sont les bassins versants, l’agriculture vivrière et les ressources en eau, et les groupes sociaux les plus exposés sont les petits exploitants agricoles, les maraîchers et exploitants agricoles émergeants, et les pêcheurs. De même, les études de vulnérabilité et d’adaptation aux changements climatiques réalisées au titre de la Deuxième Communication Nationale sur les changements climatiques mettent en évidence quatre secteurs vulnérables : le littoral, les ressources en eau, la foresterie et l’agriculture. Le Bénin dispose de collectivités décentralisées jouissant d’une autonomie financière et de gestion et d’un mécanisme national de financement du développement des communes, le Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADeC). Elles ont compétence pour la préservation de l’environnement, compétence encore confirmée par la charte sur la Gouvernance environnementale. Malgré le rôle que devraient jouer les communes dans l’effort national de programmation et da mise en œuvre de mesures appropriées d’adaptation, la stratégie nationale d’adaptation (2003) n’a pas spécifié de rôle particulier pour les communes.
selon Luc Gnacadja, architecte de formation, ministre de l’Environnement de l’Habitat et de l’Urbanisme de 1999 à 2005, puis sous-secrétaire général des Nations Unies en charge de la mise en œuvre de la convention sur la désertification de 2007 à 2013 ; aujourd’hui, président du Conseil d’Orientation Stratégique de l’Observatoire du Sahara et du Sahel (OSS), et Représentant Spécial du Conseil d’Administration du Programme LoCAL, un mécanisme dédié à la décentralisation de la finance climat pour l’adaptation en particulier dans les PMA (Pays les Moins Avancés), le rôle des communes dans la promotion des mesures localisées d’adaptation/résilience aux changements climatiques est déterminant. Celles-ci peuvent au moyen de l’intégration du « financement climatique » dans les dispositifs de planification/allocation des ressources locales et de transferts budgétaires contribuer à développer des stratégies adaptatives et résilientes au choc climatique.

Le Municipal : Qu’est-ce que le Fonds Vert ? Et quelles sont les conditions ayant favorisé sa mise en place ?
Luc Gnacadja : Les changements climatiques proviennent d’une manière générale de l’émission de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Cette accumulation a déstabilisé l’équilibre de la biosphère ; un déséquilibre qui nous affecte tous, et les pays africains y sont tout particulièrement vulnérables. Le Fonds Vert pour le Climat a été décidé dans le cadre de la mise en œuvre de la Convention Cadre des Nations-Unies sur les Changements Climatiques comme l’instrument financier spécifiquement dédié à la mise en œuvre de la convention ; avec une dotation initiale qui devrait être de 30 milliards de dollars. À partir de 2020, ce fonds devrait être le cœur du système pour la mise en œuvre des engagements liés à l’Accord de Paris sur le climat. Il s’agit non seulement de financer l’adaptation aux changements climatiques qui est une urgence en particulier pour les pays en développement, mais aussi financer l’atténuation, c’est-à-dire la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Ce Fonds basé dans la ville de Songdo en Corée du Sud, est devenu opérationnel en 2015 et a pour ambition de financer des programmes et des projets de nature catalytique et transformatrice afin d’amener les pays vers des économies sobre en émission carbone. Cinquante pour cent des ressources du Fonds devront être dédiées au financement de l’adaptation et la résilience des économies et des populations vulnérables aux chocs climatiques.
Quel est l’enjeu des changements climatiques au Bénin ?
Il existe malheureusement encore de nos jours des climato-septiques qui pensent que les changements climatiques ne sont pas une réalité. Mais il suffit d’ouvrir les yeux et de regarder. Depuis maintenant deux décennies, chaque année est quasiment l’année la plus chaude. Depuis les années 1970 l’humanité a connu un doublement en fréquence et en intensité des catastrophes dites naturelles liées d’une manière ou d’une autre au réchauffement climatique. On observe une plus grande fréquence de désordres climatiques divers dans tous les pays du monde. En Afrique, sécheresses et pluies diluviennes hors-norme se succèdent avec leur cortège de dégâts socio-économiques, de crises alimentaire voire humanitaire. C’est donc un défi systémique, pas seulement pour les économies vulnérables mais systémique pour tous. Les changements climatiques impactent notamment l’agriculture en Afrique parce qu’elle y est surtout pluviale donc très vulnérable au dérèglement des saisons et de la pluviométrie affectant surtout nos producteurs. Dans la commune de Bantè par exemple, il a été observé que la productivité du maïs a chutée de 1,5 tonne à 900kg à l’hectare au cours des quinze dernières années. Et dans la même période, la chute de cette productivité a quasiment suivi la baisse de la pluviométrie. On pourrait y voir une corrélation.
D’une manière générale, les principaux risques climatiques au Bénin sont : les sécheresses, les pluies tardives et diluviennes, les inondations, l’érosion côtière. Les secteurs d’activités les plus affectés sont par conséquent l’agriculture et la foresterie, l’énergie, les ressources en eau et l’économie maritime.
Que peut-on comprendre du financement du climat ?
Pour les pays en développement comme le Bénin, la finance climat est une finance du développement qui porte sur les investissements nécessaires à la climato-compatibilité des activités économiques. En cela, il ne s’agit donc pas que de ressources financières extérieures. Cependant, il a été stipulé dans la convention cadre des Nations Unies sur le climat que les ressources financières nécessaires pour relever le défi climatique doivent être constituées de financements nouveaux et additionnels, prévisibles et adéquates, qui priorisent l’assistance aux populations vulnérables de façon efficace, cohérente et inclusive. Ce financement devrait principalement provenir des pays dits de l’annexe 1 de ladite convention, à savoir les pays développés qui portent la responsabilité historique du réchauffement climatique. Ces pays ont pris l’engagement dans le cadre de cette convention de faire en sorte à financer effectivement le surcoût d’investissement nécessaire pour que le développement des pays vulnérables soit climato-compatible. C’est la raison d’être du Fonds Vert pour le Climat. L’Accord de Paris a élargi cette responsabilité dans le cadre de la mise en œuvre des « Contributions Volontaires Déterminées au niveau National » pour relever le défi climatique. Chaque pays a donc le devoir de faire en sorte que ses investissements, ses infrastructures, son développement soit climato-compatibles.
Quels sont les enjeux de la finance climat pour les communes notamment celles béninoises ?
Il faut d’abord comprendre que la réponse aux chocs climatiques n’est pas la même partout. Les pays en voie de développement doivent s’adapter aux impacts climatiques, tout en empruntant une trajectoire vers une économie sobre en carbone. Les pays développés doivent quant à eux réduire drastiquement leur émission de gaz à effet de serre. S’adapter signifie quoi ? S’adapter, c’est faire en sorte que les investissements et l’activité humaine puissent ne plus être vulnérables ; et la résilience consiste à être capable de retrouver, après un choc climatique, une productivité économique et un équilibre social souhaitables. Notre vulnérabilité au Bénin s’observe dans les domaines de l’agriculture et de la pêche, dans les infrastructures urbaines, dans la gestion de nos côtes, etc. Cela suppose que nous devons tout faire pour que la vulnérabilité soit réduite dans ces domaines et que nous disposions de la capacité à rebondir ou à revenir à un mode de productivité souhaité ou meilleur lorsque survient un choc climatique.
Dans la commune de Bantè par exemple, il faut investir dans des infrastructures agricoles qui permettent la maîtrise de l’eau, qui facilitent l’accès aux ressources nécessaires à rendre la productivité de l’agriculture meilleure, et si nécessaire à la transition vers des semences et spéculations agricoles plus adaptées. Quand on récapitule, on se rend compte que la plupart des responsabilités pour ce faire, rentrent dans le mandat des collectivités locales. Il s’agit de mieux gérer les ressources naturelles, les infrastructures locales, les aménagements agropastoraux, etc. ; obligations qui pour l’essentiel relèvent du mandat des communes. Par contre, les communes sont à cet égard très démunies en ressources et capacités et n’ont en général pas accès aux ressources de la finance climat. Elles ne sont pas suffisamment outillées pour accéder au différents fonds et mécanismes qui permettent de financer tout au moins le surcoût qui est lié à la réalisation de la climato-compatibilité de ces investissements.
Il apparait donc nécessaire de faire en sorte que les communes puissent accéder aux mécanismes mis en place pour le financement de l’adaptation et de la résilience. Cela signifie que la gouvernance locale elle-même doit être transformée : la façon de programmer les investissements, la manière de les réaliser, de les gérer, la manière même d’évaluer leur pertinence ; toutes ces choses doivent changer si nous voulons qu’une commune donnée devienne résiliente. Pour devenir résilient, tout territoire doit se doter d’une gouvernance adaptive et responsable face aux risques climatiques. On a eu l’expérience de différents fonds et programmes qui ont été mis en place par le passé pour financer l’adaptation y compris pour les PMA mais qui n’ont pas été décentralisés. Les résultats et impacts n’en ont été que plus limités. Le défi que nous devons tous relever, du niveau global au niveau local, c’est de faire en sorte que les ressources de la finance climat pour l’adaptation soient effectivement décentralisées et que tous les acteurs s’y mettent. Si le défi de l’adaptation est local par nature, la réponse doit être locale, et il faudra alors que la conception de cette réponse et sa mise en œuvre soient décentralisées. C’est cela le défi. Le Bénin et le Mali sont les deux pays qui sont aujourd’hui en pole position dans le cadre de la mise en œuvre du programme LoCAL en Afrique et sont candidats à l’accès aux ressources du Fonds Vert pour le Climat pour son élargissement à un plus grand nombre de communes, grâce à l’appui et à la facilitation de UNCDF.
Quelles sont les conditions d’accès aux fonds climats ?
L’architecture de la finance climat au niveau global ressemble à celle d’une usine à gaz, malgré la volonté affichée de ses acteurs de faire plus simple. Les conditions et mécanismes d’accès à ces fonds sont d’une grande complexité. C’est ce qui pose le problème de capacité au niveau des collectivités locales. Il est bon pour les communes de mutualiser leurs efforts non seulement pour pouvoir accéder aux informations et opportunités qu’offrent les différents guichets de financement climatique, mais aussi pour accéder au renforcement de leurs capacités, donc au savoir-faire pour accéder à ces financements. Ce n’est dans les cordes d’aucune commune du Bénin prise individuellement. Par contre la réponse peut venir s’il y a mutualisation. C’est dans cette démarche que s’inscrit l’UNCDF.
Vous êtes également le Représentant Spécial du Conseil d’Administration du Programme LoCAL. Quelle a été la contribution de ce programme dans la promotion de l’adaptation aux changements climatiques au niveau des communautés à la base ?
LoCAL est un Mécanisme de Financement de l’Adaptation au niveau local dont l’acronyme anglais donne LoCAL (pour « Local Climate Adaptive Living facility »). C’est un programme piloté par United Nations Capital Development Fund (UNCDF) prioritairement dans les Pays les Moins Avancés (PMA). Son objectif est de favoriser la décentralisation de la finance climat pour l’adaptation au changement climatique l’intégration de cette problématique dans les systèmes de planification, de budgétisation et d’exécution des investissements des gouvernements locaux. LoCAL procède par des subventions, sous la forme d’appuis budgétaires, basées sur des critères de performance qui permettent de programmer et de vérifier les dépenses locales consacrées à l’adaptation au changement climatique, en apportant aussi l’assistance technique et l’appui au renforcement des capacités nécessaires.
LoCAL a été porté sur les fonds baptismaux d’abord en Asie au Cambodge et au Bhoutan. En Afrique, elle a été lancée au Bénin en 2013. En ce qui concerne son opérationnalisation au Bénin, à partir de 2014, il y a trois communes du département de l’Atacora qui sont entrées dans la phase 1 ou phase pilote du programme : Copargo, de Boukoumbé et Toucountouna. Il a été d’abord question de les aider à évaluer leur vulnérabilité aux changements climatiques (secteurs et écosystèmes, activités et infrastructures) et assister le conseil communal et les populations à déterminer les actions nécessaires pour y faire face. Sur cette base, un menu d’investissements a été élaboré avec l’ensemble des acteurs et les actions prioritaires identifiées. De ce processus est ressorti un budget local qui fait apparaitre un gap de financement, en particulier le supplément d’investissement qu’il faut pour que ces actions soient climato-compatibles. Ce supplément d’investissement est apporté dans le budget local sous forme d’appui budgétaire à travers des subventions aux budgets locaux d’investissement, en utilisant les mécanismes de décentralisation financière de chaque pays et donc du FADeC pour le Bénin. Ces subventions peuvent atteindre 25% du budget initial de chaque commune. Si donc une commune avait environ 100 millions de budget initial, elle pourrait recevoir à hauteur de 25 millions en subventions avec pour obligation pour le conseil communal de consommer les 125 millions de budget en investissements d’adaptation et de résilience aux chocs climatiques et de réduction des vulnérabilités.
Ainsi, tout ce qui sera fait doit se faire avec la prise en compte du risque climatique. Ces subventions sont apportées sur des cycles budgétaires de 2 ou 3 ans et sont évaluées annuellement avec des indicateurs de performance qui sont établis de concert avec l’ensemble des acteurs. Les populations qui sont impliquées doivent pouvoir dire ce qu’elles vont identifier comme étant un succès si le programme est exécuté.
Le gouvernement ayant constaté les résultats et impacts positifs du programme suite à l’évaluation de sa phase pilote, a décidé en 2016 de financer son élargissement à trois autres communes de l’Alibori (Banikoara, Karimama et Malanville) avec des ressources mobilisées auprès du FNEC (Fonds National pour l’Environnement et le Climat). En 2017, le programme LoCAL est opérationnel dans un total de 09 communes, faisant entrer le Bénin dans la phase II ou phase d’apprentissage et de consolidation dudit programme.
Et déjà la phase III ou phase de systématisation est en cours d’élaboration dans le cadre du processus d’accès du Bénin (avec l’appui conseil de UNCDF) aux ressources du Fonds Vert pour le Climat à travers son mécanisme d’Accès Direct Renforcé. L’ambition dans ce cadre est d’impliquer à 50% des communes du Bénin dans le programme en tenant compte de leur degré de vulnérabilité, l’objectif à terme étant de couvrir l’ensemble des communes du pays. Dans la démarche d’accompagnement du Bénin, le FNEC sera agrée par le Fonds Vert comme institution national de mise en œuvre du Fonds Vert au Bénin.
Quel est le rôle des autorités communales dans la lutte contre les changements climatiques ?
Elles sont en première ligne lorsque nous parlons d’adaptation. L’adaptation aux changements climatiques est une entreprise éminemment locale parce qu’on doit s’adapter à situations, des transformations, à des chocs qui sont contextuels ; c’est-à-dire local. La capacité d’y répondre n’est pas la même partout. Il faut que la nature et le niveau de vulnérabilité spécifique à chaque commune y compris les risques futurs soient évalués et cartographiés, avec le concours des acteurs locaux. Il faudrait donc mettre en place des mécanismes de renforcement de leurs capacités en particulier celles de l’administration locale pour l’accès à l’information et aux prévisions climatiques, aux alertes précoces, à l’identification, à la planification et à l’exécution des actions d’adaptation et de la gouvernance adaptive requise pour la résilience aux chocs des changements climatiques, etc.
Il faut que le choc climatique ne soit plus un handicap au développement économique local, mais au contraire que nous profitions de la menace climatique pour mieux relever le défi du développement en libérant les énergies au niveau local. Le risque climatique est non seulement une menace mais aussi une opportunité qu’il faut aussi saisir au niveau local. Et pour cela, chaque acteur, du niveau multilatéral, international, régional et national doit apprendre à travailler au niveau local.
Votre mot de fin pour clore cet entretien
Le défi climatique est au cœur du développement durable. Il constitue une opportunité pour mieux agir et pour mieux investir ; il devrait par conséquent interpeler et mobiliser les autorités locales au-delà de leurs participations anecdotiques aux conférences annelles sur le climat. C’est aussi une opportunité pour l’accélération et l’approfondissement de notre processus de décentralisation. L’action concertée des pouvoirs publics et du secteur privé devrait avoir pour cadre la territorialisation du défi climatique ainsi que des Objectifs de Développement Durable(ODD) en général, afin d’engager une riposte nationale effective dans le cadre de la mise en œuvre du Programme d’Action du Gouvernement (PAG) dont il faudra faire une évaluation stratégique de la climato-compatibilité.

Propos recueillis par Abdias BIO SIKA

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