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FIL D'ACTUALITÉ

Forum Bénin-Suisse

Etat du dialogue social au Bénin en juillet 2017




Edgard Gnansounou
Président de la Communauté des Béninois de Suisse (CBS)

Les tensions sociales du mois de juillet révèlent un manque chronique d’anticipation
En ce mois de juillet 2017, le dialogue social au Bénin se trouve à la croisée des chemins. Certains pics de tensions intervenus au mois de mai et juin 2017 tels que ceux liés au recrutement d’un mandataire privé pour gérer le Port autonome de Cotonou ont pu trouver des voies de sortie avec la mise en place d’une structure ad hoc de concertation incluant les partenaires sociaux et chargée de rechercher des solutions favorables aux problèmes sociaux qui découlent de la décision du gouvernement.
Des Sit-in ont retenu l’attention de la presse nationale tels que ceux organisés au Ministère de l’Economie numérique le 13 juillet 2017 et au Ministère des Affaires étrangères le 18 juillet 2017. Ils expriment tous des préoccupations voire des inquiétudes des syndicalistes sur les conséquences de décisions prises par le Gouvernement et auxquelles ils estiment n’avoir pas été associés.
A côté de ces tensions, une bonne nouvelle mais qui demande à être consolidée par des décisions hardies : après la signature de la Charte Nationale sur le dialogue social le 30 août 2016 par les partenaires sociaux (à l’exclusion de la Confédération Syndicale des Travailleurs du Bénin – CSTB), le gouvernement a adopté, au cours du Conseil des Ministres du 28 juin 2017, le projet de décret ministériel portant création, attributions, organisation et fonctionnement du Conseil National du Dialogue Social (CNDS) au Benin. La liste des membres du CNDS a aussi été publiée. Il reste à procéder à l’installation effective du CNDS, ce à quoi le gouvernement s’emploie selon les informations récemment obtenues des Ministères compétents.
Pourquoi le CNDS peut-il contribuer à améliorer le dialogue social au Bénin ?
Jusqu’ici le dialogue social a fonctionné, à plusieurs niveaux, de manière non optimale. Au niveau national, il est conduit au plan transversal au travers de la « Commission Nationale Permanente de Concertation et de Négociation Collective Gouvernement-Centrale et Confédération syndicales » dont trois sessions annuelles sont normalement prévues. Le Gouvernement ayant l’initiative de la convocation de ces sessions, leur tenue à bonne date est fortement soumise aux priorités des pouvoirs publics. Il n’est donc pas rare que des sessions soient convoquées puis reportées au dernier moment pour cause d’indisponibilité de certains Ministres. Par ailleurs, on peut noter un manque de programmation des sujets à discuter et de suivi dans la recherche de solutions. Enfin, cette Commission semble fonctionner sous la pression des crises, donnant l’impression que le dialogue qu’on y mène n’est qu’une soupape de décompression.
Au niveau de chaque Ministère devrait exister une structure de dialogue social qui porte différentes désignations dont la plus usitée est le Conseil Sectoriel du Dialogue Social (CSDS). Cependant, certains Ministères n’en disposent pas, ce qui ne signifie pas qu’il n’y existe pas d’activités liées au dialogue social. Les CSDS sont des structures de consultation et dans beaucoup de cas, les sessions des CSDS sont des cadres dans lesquels les membres sont informés par l’administration sur différents points qu’elle juge utiles. Les CSDS ne sont pas véritablement des instances dans lesquelles se négocient des compromis stables permettant de contribuer à une paix sociale équitable. Certains CSDS, cependant, évoluent dans ce sens et doivent être encouragés dans leurs efforts de régulation par la négociation.
Une fois installé, le CNDS remplacera la « Commission Nationale Permanente de Concertation et de Négociation Collective Gouvernement-Centrale et Confédération syndicales » et on espère qu’il fonctionnera mieux que la structure qui l’a précédé. Son organisation le laisse penser car le bureau du CNDS est assisté par un secrétariat exécutif qui, s’il est confié à des professionnels efficaces et dynamiques, pourra assurer une bonne programmation du dialogue social. La Charte prévoit que le CNDS soit doté de démembrements sectoriels (qui se substitueront donc aux CSDS) et départementaux. Mais il faut craindre que ces démembrements ne deviennent effectifs que dans plusieurs années. Selon la Charte Nationale sur le Dialogue social, le CNDS doit comprendre 30 membres, 10 par partenaire social (gouvernement, syndicats, patronat). Le Président du CNDS doit être nommé par le Chef de l’Etat, normalement au sein des 10 représentants gouvernementaux du CNDS, le 1er vice-président doit être proposé par le patronat et le 2ème vice-président par les syndicats (en principe il devrait provenir des rangs de la Centrale/Confédération syndicale la plus représentative). Un hic cependant : par le fait d’une interprétation très hasardeuse de la Charte, le gouvernement a adopté un projet de décret dans lequel le Président du CNDS a été nommé en surnuméraire de l’effectif réservé aux représentants du pouvoir exécutif.
L’autre point sensible est l’absence de la CSTB qui constitue un sérieux handicap à l’effectivité de cette structure. En vertu des élections professionnelles de 2006, la CSTB est la Centrale syndicale la plus représentative dans le secteur public et dans l’ensemble des secteurs réunis, compte tenu du poids du public dans le formel. On peut déplorer le fait qu’aucune élection professionnelle n’ait été organisée depuis, mais c’est la seule, celle de 2006 qui fait autorité à ce jour. La CSTB dit réserver sa signature de la Charte. Elle incrimine certaines clauses de cette Charte auxquelles elle reproche de chercher à limiter le droit d’expression des syndicats. Le fait est que, si tant est qu’elle le devienne, la Charte ne peut pas être révisée avant deux ans après son adoption. Il y a donc le risque réel de voir la CSTB faire cavalier seul en dehors du CNDS, ce qui desservirait les buts de la Charte. Le Forum Bénin-Suisse propose aux responsables de la CSTB de prendre toute leur responsabilité en signant la Charte et en occupant la place qui leur revient au sein du bureau du CNDS. Les amendements à la Charte pourront être faits, au moment opportun, si la pratique du dialogue social instaurée par les nouvelles structures le justifie.
Les démembrements sectoriels du CNDS devraient être mis en place par élargissement des CSDS au secteur privé, du moins là où ceci paraît opportun. En attendant, les CSDS devraient continuer à fonctionner. Les efforts pour améliorer leur fonctionnement ne doivent donc pas s’interrompre sous le prétexte qu’ils sont devenus caducs du fait de la mise en place du CNDS.
Qu’en sera-t-il des innovations défendues par le Forum Bénin-Suisse ?
Les tensions sociales du mois de juillet illustrent le fait que la recommandation principale de l’édition 2015 du Forum Bénin-Suisse (FBS), à savoir, l’implication des partenaires sociaux en amont des réformes et décisions des pouvoirs publics, constitue un mécanisme efficace d’anticipation des crises socio-professionnelles au Bénin. Un des succès du FBS est d’avoir réussi à influencer la Charte dans ce sens. Il importe alors d’analyser les raisons pour lesquelles, malgré la signature de la Charte, le Gouvernement peine à suivre cette recommandation. Ces raisons sont, selon moi, profondes. La gouvernance au Bénin, depuis l’indépendance, est fondée sur le postulat que le Gouvernement a la solution aux problèmes du pays et a le devoir de la mettre en œuvre vaille que vaille, ceci d’autant que le temps du mandat politique est limité et qu’il faudra rendre compte à la fin du mandat en vue d’une candidature éventuelle à une réélection. Dans ce contexte, toute participation des autres partenaires sociaux est perçue comme une perte de temps. Ce sentiment est renforcé par le climat de défiance existant entre les pouvoirs publics et certains syndicats considérés comme des organisations d’opposition dont la volonté profonde serait d’empêcher le gouvernement de mettre en œuvre son programme. A ce sentiment profond qui nourrit le comportement des pouvoirs publics répond une défiance de certaines organisations syndicales et donc un manque de confiance mutuelle dont rendent compte, s’il en était besoin, les simulacres de dialogue. Mais cette interprétation est surfaite car elle suppose que la réélection est fondée sur la redevabilité. Tout le monde sait que la réalité démocratique est plus complexe au Bénin. Elle semble procéder d’une alchimie entre la surface financière du candidat et les choix des faiseurs de roi. Le respect des promesses électorales n’est donc pas déterminant. Mais qui peut reprocher à un élu qui aime son pays et a le souci de contribuer à son démarrage économique de rechigner à être bloqué dans son entreprise par des empêcheurs de tourner en rond ?
Pour parvenir à ce que le Gouvernement associe les autres partenaires sociaux et, en particulier les syndicats, en amont des décisions, il faudra faire les efforts nécessaires pour séparer la politique et le syndicalisme.
Pour atteindre des buts économiques comparables, différents choix politiques sont possibles comme en témoigne la diversité des systèmes politiques dans le monde et les niveaux de richesses atteints. Mais les conséquences sociales de ces choix sur la redistribution des revenus sont différentes en fonction des types de régulation sociale suivis (confrontation vs. négociation /coopération). Cependant, dans un système politique fondé sur la démocratie, les choix politiques devraient relever essentiellement d’une perception claire du corps électoral sur les enjeux politiques en rapport avec les chemins conduisant à la prospérité et à l’épanouissement de la majorité des gens.
Les relations entre la politique et le syndicalisme varient d’un système de régulation sociale à l’autre. En Europe, par exemple, la régulation sociale par la confrontation est celle adoptée par les pays latins. Pour des raisons historiques, c’est ce modèle que nous imitons au Bénin. Il mêle souvent la politique au syndicalisme et produit des organisations syndicales faibles car divisées, assujetties aux conjonctures politiques et supportées par un nombre très limité de syndiqués. La régulation sociale par la négociation domine en Europe du Nord. Même si elles ont été largement liées au départ à la gauche réformiste et en particulier à la sociale démocratie, du fait d’un consensus né de l’histoire et de la nécessité d’un partage équitable des revenus, les syndicats sont devenus un élément structurel important de l’organisation de la société et fournissent des prestations sociales à leurs membres.
Dans le cas de notre pays, les liens entre la politique et le syndicalisme sont importants et s’expliquent principalement par la faiblesse de la base syndicale compte tenu de la prédominance de l’économie informelle, par un financement insuffisant des organisations syndicales et une définition peu claire du rôle que devraient jouer ces organisations dans la société. La théorie de la séparation entre la politique et le syndicalisme que j’aimerais partager avec mes compatriotes, soutient que l’échéance du choix politique doit être l’élection présidentielle et les autres élections. Les élus sont ensuite légitimes pour mettre en œuvre la politique qu’ils ont portée auprès du corps électoral. Nul ne peut donc, en vertu de l’impératif démocratique, les empêcher de mettre en œuvre cette politique au cours de leur mandat. Mais les forces sociales, et en particulier les syndicats sont pleinement légitimés à négocier les clauses sociales de cette politique. Les syndicats peuvent être certes liés à des partis politiques mais leurs déterminations politiques entre deux échéances électorales ne doivent pas viser à conduire la lutte politique partisane contre le choix fait par le corps électoral. Cette séparation est essentielle pour restaurer la crédibilité du mouvement syndical dans notre pays. En effet, les suspicions de financement de certaines organisations syndicales par des partis politiques au pouvoir ou dans l’opposition contribuent à mal juger les rôles joués par les syndicats au Bénin et à limiter fortement leur efficacité. Par ailleurs, une autre raison pour séparer la politique et le syndicalisme est que le temps syndical est largement plus long que les mandats politiques. Ce temps correspond donc davantage à celui que requièrent les solutions structurelles à apporter à la faiblesse des revenus. Le mélange des déterminations politiques et syndicales est de nature à bloquer le progrès socio-économique dans notre pays, car les nombreux mouvements de grève dans les secteurs sociaux impactent prioritairement les populations les plus pauvres tout en ne contribuant pas forcément à améliorer la situation. Par ailleurs ces mouvements de grève, souvent légitimes, ignorent cependant la nécessité d’une production accrue de richesses dans notre pays et l’urgence d’autres problèmes sociaux pour la grande majorité de la population (accès à l’eau, à la nourriture, à la santé, à l’éducation, à l’énergie, à un cadre de vie décent, etc.).
Pour autant que les syndicats ne cherchent pas à se substituer à la décision du souverain démocratique c’est-à-dire du corps électoral, le pouvoir politique n’a aucun intérêt à craindre de les impliquer en amont des décisions. Bien au contraire, il n’en tirera que des avantages : éviter de perdre le temps des blocages liés aux grèves à caractère social, contribuer à réduire l’angoisse qui naît des changements chez les personnes et familles impactées. Toute réforme qui ignore cette angoisse et leurs conséquences sur la santé physique et psychique des personnes manque d’humanité et la prétention technocratique qui l’anime peut revêtir les traits d’une arrogance certes involontaire mais vécue comme telle par ceux qui perdent leurs emplois et qui ont le sentiment d’avoir été traités de manière injuste.
Comme on voit, il y a des efforts importants à faire de part et d’autre pour que la participation des syndicats, en amont des décisions qui touchent les travailleurs, ne relève plus de la profession de foi mais devienne une réalité. Le CNDS en tant que tel ne permet pas de résoudre ce problème qui concerne davantage les comportements des partenaires sociaux. La Communauté des Béninois de Suisse continuera donc à servir d’aiguillon pour promouvoir les changements de comportements de part et d’autre.
Le deuxième mécanisme d’anticipation préconisé par le FBS est la participation des partenaires sociaux au processus d’élaboration des projets de budget et au suivi de leur exécution. L’article 3 des arrêtés ministériels portant attributions, organisation et fonctionnement des CSDS de plusieurs ministères fournit la base légale de ce mécanisme. Cet article préconise, par exemple dans le cas du Ministère des enseignements maternel et primaire (MEMP) que les partenaires sociaux soient consultés sur le projet de budget du Ministère. Mais la démarche du FBS est plus volontariste. Il s’agit de faire appel à la volonté des Ministres pour qu’ils associent les partenaires sociaux et en particulier les syndicats à la gestion des affaires et en particulier à l’élaboration du projet de budget et à son exécution. Dans l’atmosphère de méfiance qui prévaut entre les partenaires sociaux, un tel mécanisme n’aurait pu être mis en œuvre sans la carte blanche du Président de la République. Il convient de saluer ici la bonne volonté dont a fait preuve le Président Patrice Talon qui, au cours de l’audience qu’il m’a accordée le 27 avril 2017, a apporté son soutien politique à la mise en œuvre de ce mécanisme et accepté de s’impliquer personnellement. Je me souviens des éclats de rires lors de l’atelier que nous avons organisé avec des syndicalistes à la fin du mois de mai 2017, lorsque j’ai demandé aux participants de s’appuyer sur ce soutien du Chef de l’Etat pour obtenir de leurs Ministres la mise en œuvre de ce mécanisme. Ceci montre le peu de confiance qui règne entre beaucoup de syndicats et le gouvernement et le jugement d’insincérité que portent, a priori, de nombreux syndicalistes sur les déclarations politiques considérées davantage comme relevant de la ruse et de la tromperie systématique. Pourtant, comme je le montrerai dans ma prochaine livraison, le Président de la République était sincère et depuis cette audience, plusieurs Ministres ont accepté d’aller de l’avant. Je donnerai la liste des ministères prochainement.
Le CNDS pourrait contribuer au renforcement de ce mécanisme en mettant en place une Commission technique budgétaire et des sessions spéciales consacrées aux discussions sur le projet de budget. Ceci pourrait être réalisé en coordination avec les CSDS. Le CNDS serait donc une première instance d’harmonisation entre les desiderata sectoriels sous contrainte budgétaire. Ceci ne pourra qu’aider le Gouvernement et éviter ce tête-à-tête entre les pouvoirs publics et la vingtaine de secteurs comptant chacun souvent de nombreux syndicats de base. De ce tête-à-tête, il ne peut, en effet, résulter que des frustrations face aux marges de manœuvre limitées. En effet, la tendance naturelle de tout Gouvernement dans une telle situation est de satisfaire prioritairement ceux qui peuvent faire le plus de mal au fonctionnement de l’économie surtout si leur effectif est faible et si l’impact de leurs revendications sur l’économie est marginal. Mais il s’agit là d’une tendance nuisible à la paix sociale car elle nourrit, dans un deuxième temps, les revendications des autres syndicats et peut donc conduire à une dérive des performances économiques puis sociales de l’ensemble de la collectivité nationale.
Ainsi, malgré les tensions sociales au mois de juillet, il y a lieu de rester optimiste pour le futur. L’optimisme doit être la marque de fabrique de ceux qui cherchent à trouver des solutions, ceux qui ne se complaisent pas dans les récriminations perpétuelles. Le pessimisme ambient donne souvent, à ceux qui l’exercent, la satisfaction d’être du côté du juste. Ils ont tendance à rejeter les autres partenaires dans le camp des méchants et à se donner le bon rôle. La complexité de la situation et sa perpétuation depuis bientôt six décennies devraient nous pousser à sortir des sentiers battus et à innover dans la recherche de solutions robustes et équitables. Il en va de notre capacité en tant que nation à prospérer et contribuer à l’épanouissement de chacun et de tous.
Lausanne, le 24 juillet 2017

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